文：龔建偉（香港浸會大學文學碩士）

前些日子，喬治亞，這個地處南高加索的古老國度，吸引了許多世人的目光。很多人看到喬治亞這次抗議，第一反應可能是「看，這不是廣場革命時的烏克蘭嗎？」

的確，在視覺效果上，2023年的喬治亞確實會令人聯想到2014年的烏克蘭：無數舉著歐盟旗幟的平民在首都特比利西與全副武裝的防暴警察對抗，即使是水炮車也不能讓他們屈服……烏克蘭人通過廣場革命贏得了自由與未來，但緊接著便遭受了俄羅斯的入侵，喬治亞是否也會面臨同樣的命運？

大概不會，畢竟今昔的喬治亞和2014年的烏克蘭終究有些不同。

當年的烏克蘭人走上街頭是為了抗議政府的親俄政策，但如今的喬治亞執政黨「喬治亞之夢」看上去算是一個親歐的自由主義政黨，他們不但在此前多年的執政中進行了諸多改革且取得了良好成效，還在去年遞交了加入歐盟的申請書。喬治亞的抗議者走上街頭也並非因為政府打算同普亭站在一起（對於一個有近20%國土被俄羅斯佔領的國家而言，此舉無異於政治自殺），而是因為他們從政府身上看到了俄羅斯的影子。

這影子名為「外國代理人法案」，我相信，許多人對此不會感到陌生。但此類法案究竟意味著什麼，為什麼喬治亞人會對這份法案如此抗拒，民主國家又該如何應對「外國代理人」？對很多人來說，上述問題都亟需一份清晰的答案。

從飽受折磨到寂靜無聲：俄羅斯的「外國代理人」們

雖然時常念叨「境外勢力」的國家顯然不止俄羅斯一個，但俄羅斯的「外國代理人法案」可能是此類法案中最為著名的。

這份法案誕生於2012年，那時的俄羅斯雖談不上自由民主，但也沒多少人能想到這個國家會變成今天這般模樣。也正因此，當時的俄羅斯社會對此法案有頗多質疑，不但在議會內外均有政黨反對，就連俄羅斯總統下屬的人權委員會都認為這份法案「完全多餘，在法律上毫無意義」。但這畢竟是統一俄羅斯黨和普亭的意志，法案終究是通過了，俄羅斯的公民社會也開始一步步走向深淵。

起初，俄羅斯的反對派並未立刻迎來末日，著名的反對派阿列克謝·納瓦尼在次年仍被獲准參加莫斯科市長選舉，並且贏得了第二名的成績——從得票數來看，他的得票超過了第三、第四、第五和第六名的總和。俄羅斯的公民社會仍然保持活躍，根據俄羅斯官方的數據，每年僅有數十個非政府組織會被列入「外國代理人」名單當中，考慮到俄羅斯有超過四千家非政府組織會接受外國資金，這一比例並不算高。看起來「外國代理人法案」的效果十分有限，但事實果真如此嗎？

恐怕不然。

我們首先應該意識到一個問題，那就是俄羅斯的「外國代理人」定義相當模糊，只要一個組織接受外國資金並且從事「政治活動」，它就可以被「依法列入」外國代理人名冊當中。但問題在於，「政治活動」到底是什麼？即使是俄羅斯官方媒體和機構，也不得不承認「政治活動」根本是一個站不住腳的指控——俄羅斯檢察院和司法部列出了數十種「政治活動」，其中絕大多數根本都是牽強附會，從執行結果來看，非政府組織幾乎所有的活動都是「政治性」的。

質言之，俄羅斯的「外國代理人法案」讓幾乎所有接受外國資金的非政府組織陷入了「普遍違法」的窘境，俄羅斯官方則可藉此方便地「選擇性執法」。執法的依據並不在於你從事了政治活動（如前所述，幾乎所有非政府組織都在從事這種無所不包的「政治活動」），而是你從事了當局不喜歡的政治活動。每年將幾十家非政府組織列為「外國代理人」這一數字看似不多，但一旦被列入，對於這些組織而言便無異於滅頂之災。

根據歐洲委員會人權專員在2015年6月給出的報告，此時的俄羅斯有七十餘個非政府組織被標為「外國代理人」，其中至少二十個因此完全或者部分停止了活動。除直接打擊看不順眼的組織以外，此舉還可起到殺雞儆猴的效果，最終讓所有非政府組織都噤若寒蟬——要麼順應當局、配合當局，要麼成為「外國代理人」，沒有第三條路。

隨著時間推移，俄羅斯當局開始發現「外國代理人法案」尚有「改進空間」——此前的法案僅僅針對非政府組織，但只讓非政府組織閉嘴顯然還不夠。

2017年11月25日，普亭簽署了法案，讓接受外國資金的媒體也可獲得「外國代理人」的名號，獲得這一名號的媒體將不得不主動反復宣稱自己是「外國代理人」，否則他們將無法合法活動。你可能會好奇，不遵守「外國代理人法案」會有什麼後果，難道僅僅是被勒令暫停活動嗎？當然不是，早在「外國代理人法案」將媒體納入之前，便已有非政府組織的負責人因不遵守外國代理人法案而面臨刑事指控。

有此案例在前，又有多少人敢違抗這份起初被認為「完全多餘」的法案呢？

「外國代理人法案」的威能自此一發不可收拾，雖然修正案是針對「媒體」，但很快聰明的俄羅斯當局便宣布個人也可以是「媒體」——只要你向不限量的人分發材料（很明顯，在社群媒體發一條消息就算）且接受外國資金，你便是媒體，因而可以成為「外國代理人」了！

當然也有俄羅斯公民站出來抗議這種荒謬的「外國代理人」制度，但在普亭的高壓統治之下，這當然不會有什麼效果。終於，俄羅斯就這樣一步步走到了2022年的2月24日，俄羅斯的公民社會雖不能說已徹底消失，但他們的聲音已確實是幾乎聽不到了——十年的時間當中，有多少非政府組織和媒體因「外國代理人」的名頭而令一般俄羅斯人感到反感，最終消失在歷史長河中？又有多少非政府組織和媒體因畏懼「外國代理人」的標簽而反復自我審查，以免觸怒當局走上絕路？前者尚可計算，後者卻注定不得而知。

「外國代理人法案」絕非導致俄羅斯現狀的唯一因素，但毫無疑問，俄羅斯今昔的死寂，「外國代理人法案」功不可沒。

喬治亞的「外國代理人法案」：走向歐洲的承諾，心口不一的措施

在談論喬治亞的「外國代理人法案」之前，有必要簡單講一講格魯吉亞現在的執政黨「喬治亞之夢」。自2012年執政以來，「喬治亞之夢」始終宣稱自己是一個親歐盟政黨，但批評者也堅持認為「喬治亞之夢」是一個隱性的親俄黨，這一指控在2022年得到了進一步證實——「喬治亞之夢」的創始人畢齊納·伊萬尼什維利（Bidzina Ivanishvili）被歐洲議會指控與俄羅斯有「個人和商業聯系」，歐洲議會甚至呼籲對他進行個人制裁。

他的這一立場也影響了喬治亞國家的決策——在歐洲議會表決通過的執行喬治亞與歐盟聯合協定的決議當中，特別提到了喬治亞可能在幫助俄羅斯逃避國際制裁。

從選民基礎來看，「喬治亞之夢」也確實更為可疑。

根據國際共和學會（International Republican Institute）2022年9月的民意調查，雖然絕大多數喬治亞人都非常支持加入歐盟，但不同政黨的支持者對加入歐盟的態度還是有一些差異：「喬治亞之夢」的支持者中有14%強烈反對加入歐盟，而主要反對黨「統一民族運動」的支持者僅有1%對此事持強烈反對態度！

這樣來看，「喬治亞之夢」雖然承諾要帶領國家走向歐洲，但其承諾的品質，真的是值得懷疑的。

歐盟對「喬治亞之夢」的承諾亦有所顧慮。雖然喬治亞和摩爾多瓦在去年同日提交了加入歐盟的申請，但喬治亞並未如願獲得歐盟候選國資格，在歐盟領導人看來，喬治亞尚需更多條件才能成為候選國。「更多條件」包含了司法體系在內的許多改革，只是問題在於，喬治亞的基礎並不差，其經濟狀況和民主制度完善程度比烏克蘭和摩爾多瓦都要更好，為什麼如今它反而成了入歐進程中的落伍者？顯然，這和「喬治亞之夢」對入歐的三心二意脫不開干系。

選民或許也發現了「喬治亞之夢」對入歐並不熱衷，這直接反映到了「喬治亞之夢」的支持率上。

在2022年9月的民意調查中，願意在議會選舉中首選「喬治亞之夢」的人為25%，在2022年3月，這一比例為31%，而在2021年2月，這一比例為35%。鑑於喬治亞之夢在2020年獲得了接近50%的選票，這般支持率下降趨勢可謂觸目驚心。如果不出意料，「喬治亞之夢」大概率會在下次大選中丟掉多數，雖或不至在野，但也注定不會有今天的強勢地位。

怎麼辦？或許，是俄羅斯給了「喬治亞之夢」啟示，喬治亞版的「外國代理人法案」也正式登場。「喬治亞之夢」大概希望這份法案能在下一次選舉中給自己帶來多數席位，但顯然事與願違：多數席位有沒有不知道，民眾的怒火倒是被法案成功點燃了。

據報導，「喬治亞之夢」宣稱這份法案是模仿自美國，但從內容上來看，這份法案更像是從俄羅斯翻譯過來的：只要一個非政府組織或者媒體從外國獲取一定比例的資金，它就必須被注冊為「外國代理人」。無論在哪裡，「外國代理人」都不是一個好的頭銜，而俄羅斯的經驗也告訴了喬治亞人，這種注冊很可能僅僅是「切香腸戰術」的第一步，之後完全可能有更凶險的命運等待著被注冊的「外國代理人」們。

退一步講，即使不說內容，這份法案一讀的程序也已經足夠可疑——執政黨本來宣稱這份法案會在3月9日一讀，但卻由於不明原因提前了投票。為什麼？憑什麼？種種疑問得不到合理的答案，喬治亞人走上了街頭，抗議全面爆發。

盡管抗議對象是「外國代理人法案」，但抗議的過程中卻有著大量其他要素：歐盟與烏克蘭的旗幟在抗議人群中隨處可見，反俄標語也是抗議活動的重要組成。對於喬治亞人來說，與其說他們抗議的是「外國代理人法案」，不如說他們抗議的是這份法案背後的俄羅斯陰影。

的確，法案本身對於絕大多數喬治亞人來說或許並不會有多少影響，能有多少喬治亞人在可能被列為「外國代理人」的組織中工作呢？但在俄國的「外國代理人法案」已經惡名昭彰的前提之下，這份法案的味道就不僅僅是字面上所表露那般。

覺得不妥的不僅僅有走上街頭的抗議者，國際社會和政治專家對喬治亞的「外國代理人法案」也多有批評。美國國務院發言人普萊斯直接指出喬治亞的法案和美國的相關法案毫無相似之處，更像是俄羅斯法案的翻版；喬治亞政治研究所所長也表示他認為「喬治亞之夢」並不真正想加入歐盟，因為加入歐盟意味著「喬治亞之夢」會失去權力。

但「喬治亞之夢」仍然嘗試推動這份法案。出身該黨的喬治亞總理加裡巴什維利（Irakli Garibashvili）宣稱這份法案符合「歐洲和全球標準」，但緊接著就被歐盟外交和安全政策高級代表波瑞爾否認，後者稱這份法案非常糟糕，會嚴重影響喬治亞和歐盟之間的關係。「喬治亞之夢」的主席伊拉克利·科巴希澤（Irakli Labadze）認為人們是被「虛假資訊」誤導了，這份法案的真實用途是打擊那些詆毀喬治亞東正教的人。

但這個說法站得住腳嗎？如果真的是為了捍衛喬治亞東正教，為何不針對這一問題專門立法，而是立下這樣一個口袋罪式的「外國代理人法案」？

最終，「喬治亞之夢」選擇撤回這份法案，他們在聲明中稱此舉是為了減少社會對抗，但對抗是怎麼來的？在「喬治亞之夢」的聲明中，民眾是因為「謊言機器」的誤導才會走上街頭，「俄羅斯法律」完全是「虛假標簽」，還有激進分子借機從事非法活動……「喬治亞之夢」仿佛完全是受害者，法案本身也仍然是好東西。

如此顛倒黑白的聲明顯然不能說服民眾，特別是在聲明的後半部分，「喬治亞之夢」稱自己會在情緒消退之後繼續「解釋該法案的目的」，這就更讓人生疑了：喬治亞之夢是否打算伺機偷渡法案，如今的撤回僅僅是權宜之計？因此，盡管法案已經撤回，民眾的不滿卻並未消散。

喬治亞人很清楚，「外國代理人法案」必須被正式譴責，否則其將如達摩克利斯之劍一般，高懸在所有喬治亞人頭頂。

民主國家該怎樣應對「外國代理人」？

「外國代理人法案」的魔力是如此之強，俄羅斯充分享受了它的「好處」，就連喬治亞——這個本應是其宿敵的國家都要有樣學樣。這再正常不過，從歐洲到亞洲，「外國代理人」總是能令人想到「間諜」或者類似的詞，在諸多打擊政治對手的方式之中，這一柔性方式可以說是殺人不見血。

但有的人可能會好奇，難道「外國代理人法案」一定會是專制政權打擊政敵的工具嗎？民主國家難道不能基於「防禦性民主」理念來打擊真正圖謀不軌的「外國代理人」嗎？這就需要談談民主國家應對「外國代理人」的方式了。

無論俄羅斯還是喬治亞，在制定「外國代理人法案」的時候，總是提到「美國藍本」，他們指的是美國在1938年通過的FARA（外國代理人登記法）。但美國的FARA和俄羅斯與喬治亞的法律有一個顯著的區別：美國的法律主要規範對象是游說者（特別是敵國的），而非民間社會組織和一般媒體（不要忘記，連個人都可以被算作「媒體」）。

不僅如此，俄羅斯和喬治亞的法律判斷「外國代理」的依據都僅僅是資金來自外國（連是否敵國都不加以區分！），這是相當荒謬的，難道一個民間組織有超過20%的資金來自國外，它就一定是在代理外國行事嗎？在美國，FARA規範的對象不僅僅需要資金來自國外，還需要在外國政府的指導和控制下行事，也正因此，FARA規範的對象可以被稱為真正的「外國代理者」——「外國政府的指導和控制」決定了這一屬性，但喬治亞和俄羅斯不行。

有類似法律的國家並不只有美國，澳洲在2019年也通過了類似法案。和美國一樣，澳洲法案針對的主要也是政治游說者，而非俄羅斯和喬治亞法案中的非政府組織乃至媒體與個人。

在立法過程中，澳洲法案也曾遭受嚴厲批評，因為打擊對象過於寬泛——不要忘記，俄羅斯的「外國代理人法案」就是因為「政治活動」的定義過於寬泛而成了當局打壓異議者的武器。面對這一批評，澳洲的立法者誠懇地接受了批評並且做出了大量修改，而非如「喬治亞之夢」那樣將其斥為「虛假資訊」，這是兩者之間的又一區別。

可以說，健康的民主國家確實可以出台一些措施應對「外國代理人」的影響，但究竟哪些對象是「外國代理人法案」所要打擊的內容，如何在有效性和適度性之間找到平衡，如何避免權力欲望蓋過一切，將「外國代理人法案」當作打擊異己的武器而非保衛民主的城牆，將會是所有民主國家，特別是新興民主國家所要面臨的巨大難題。

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