【專欄】侵略者手握否決權導致聯合國失能

目前的戰爭有俄羅斯和烏克蘭的戰爭，還有以色列軍隊和伊斯蘭組織哈馬斯的戰爭。世界上發生了嚴重的衝突，但都還沒有找到如何結束的方法。在這種國家層次的爭端，人們期待聯合國安全理事會能夠成為解決爭端的地方，但可惜的是，我們聽到許多聲音都認為聯合國與安全理事會的功能不彰。
ㄧ、有關烏克蘭安全保障之《布達佩斯備忘錄》

有關烏克蘭的安全問題，烏克蘭總統澤連斯基上個月出席了安全理事會，批判了聯合國的框架。他特別指出，俄羅斯是侵略者，並表示「侵略者手中所持有的否決權正是使聯合國陷入僵局的原因」。由於俄羅斯對於安全理事會的所有處理與倡議擁有否決的能力，因此不可能阻止俄羅斯對烏克蘭的侵略。聯合國秘書長古特雷斯也發表演講，指出：「俄羅斯對烏克蘭的侵略明顯違反了聯合國憲章和國際法」，而批判了俄羅斯對烏克蘭的侵略。他表示俄羅斯的侵略在越來越多極化的世界產生了很深的分裂，不僅造成了對烏克蘭的損害，還使世界走向分裂。

烏克蘭主張，這場戰爭不只是為了捍衛自己的主權，還是為了民主主義本身而戰，並呼籲國際社會有合作的必要。

澤連斯基到烏克蘭戰區前線視察/烏克蘭總統府網站

這是一個對聯合國充滿期待的聲明，但是在許多國家，人們也聽到了許多人說：「聯合國並未能履行其本來的任務」。因此，我們有必要去確認聯合國是否具有《停止戰爭的功能》和《預防新戰爭爆發的功能》。

我們需要有正確的理解，否則過高的期望反而可能會導致事態的惡化。
本來，烏克蘭的安全框架是基於1994年的「布達佩斯備忘錄（Budapest Memorandum on Security Assurances）」，該備忘錄是在蘇聯解體之後簽署的。簽署國包括烏克蘭、俄羅斯、美國和英國，根據備忘錄，其內容是：「烏克蘭將放棄其自己國家領土內的核武器，作為回報，俄羅斯、美國和英國將尊重烏克蘭的領土完整，並保證其安全」。但是，這一個框架並不像北約那樣是基於條約的共同防禦體制，簽署國家對於烏克蘭並沒有義務給與軍事協助。中國和法國也決定在不同的文件中，同意保障烏克蘭的安全，但其內容同樣是沒有義務的。儘管在2014年俄羅斯對頓涅茨克共和國和盧甘斯克共和國的軍事入侵後，簽署了明斯克協議（Minsk Protocol）和明斯克2協議（Minsk II），但這些都只是承諾停火的協議，而不是新的安全保障框架。

對於烏克蘭來說，如果布達佩斯備忘錄不起作用的話，那麼能夠成為唯一依賴的安全保障機構就是聯合國了。
二、聯合國成立是為防止第二次世界大戰爆發

但問題是，聯合國究竟具有保護烏克蘭安全的功能嗎？聯合國憲章共有111條，記載了聯合國安全理事會的權力，其權力包括對於《對和平的威脅》、《破壞平和》、《侵略行為》做決定，並提供建議為了維護或恢復國際和平與安全所必須採取的措施。

但這些措施需假如沒有經過安全理事會的批准，是不能採取行動的，但是對於是敵國的國家則可以強制行動，這是一個例外，這可以在未經批准的情況下來進行。這些敵國是指《在第二次世界大戰期間，在聯合國憲章的簽署任何簽署國》之敵對的國家，也就是1942年1月1日簽署和批准聯合國宣言的國家（原始成員國），或者是在1945年6月26日於舊金山參加聯合國會議的國家之敵國。當時正處於第二次世界大戰之中，所以對於聯合國的成員國而言，這些敵國是指日本和德國。換句話說，聯合國是一個旨在防止第二次世界大戰再次爆發的框架，它基本上是為了防止過去發生的第二次世界大戰再次爆發而被創建的。

其後，聯合國已經對於各種衝突與紛爭等問題做了因應，但是它的主要活動是透過維和行動（PKO）等方式在停戰後監視相互對立的國家。不幸的是，它不能阻止當前發生的戰爭和未來可能發生的戰爭。

聯合國機構成立已經接近80年，既然它是基於聯合國憲章而被創設，那麼它基本的角色仍然是根深蒂固地殘留著。烏克蘭總統澤連斯基既然無法對於聯合國抱有期望，因此他就繼續個別向各國領袖等提出幫助的要求，以追求在俄羅斯和烏克蘭的戰爭中恢復領土的目標，而這是最確實和最需要的行動。

由於這個世界上沒有超國家的政府，所以各國必須努力去解決彼此之間的爭端和國家利益的對立。因此，相互理解是非常重要的，但這個目標在目前《以安全理事會為中心的聯合國》是否可能實現呢？那麼我們必須評估說：這是很困難的。
三、為什麼北約的一致決策方式是有效的呢？

同樣是國際組織，北大西洋公約組織（NATO）的決策是全會一致方式，必須獲得所有成員國的共識（concensus）。儘管在達成決策上可能需要很長時間，甚至有時不可能達成決策，但為了獲取共識，堅持不懈而進行深入的討論，正是實現各國之共有認識的手段與過程。尊重每個成員國的主權，聆聽每個國家基於其立場的主張，可以說是國際組織的角色之一。

美國海軍在紅海監控以哈戰事發展/美國國防部網站

另一方面，聯合國要求安全理事會常任理事國達成一致意見才能作出決策，因此一旦常任理事國使用否決權，那麼討論就會停滯。除了常任理事國之外的成員國被定位為是參與多數決這個方式的國家，而既然是多數決，那麼與其深入討論，因為在多數決的情況下，就變成很容易通過議案的方式。

全會一致的決策方式雖然在達成決策上需要時間，但它透過徹底的討論來推進彼此的理解，即使意見不一致，也可以透過討論來實現理解的進展。另一方面，在多數決方式則使得彼此理解的進展有所限制。
四、地區性安全保障架構的必要性

總結來說，根據目前的聯合國憲章，我們不得不承認聯合國機構在防止戰爭方面存在著限制。我們可能需要對安全理事會進行全面改革，亦即保留現行的多數決方式讓決策可以較容易並較早提前做出，但這就有可能造成討論未臻完整，就有可能由聯合國採取強制措施的可能性會出現不少。另一方面，也有改革案主張增加常任理事國的數量，但有否決權的國家和沒有否決權的國家既然都存在，所以和現在一樣無法做出決策的的問題還是殘存著。順便一提的是：許多國家的政治意思的決定是採取多數決的方式，但如果採取全員一致方式的話，就可能無法即時處理與周邊國家的衝突的解決與國內的問題。

為了修改聯合國憲章，首先需要決定召開憲章全體大會，這需要三分之二的大會成員國的多數以及安全理事會成員國的投票。然後，根據全體大會三分之二的多數所提出的憲章修改建議，需要獲得三分之二的會員國批准才能生效，包括安全理事會的全體常任理事國。坦率地說，聯合國憲章制定了幾乎不可能修改的程序。
最終，我們可能只能基於新條約建立新的國際機構。或者，更合理且更迅速的方法是發展聯合國憲章所允許的區域性協定呢？
五、按照各個地區去形成安全保障的架構之必要性

從結論來看，以現有的聯合國憲章為基礎的聯合國基機構在防止戰爭戰爭功能，我們必須說其有界限存在。將安全理事會完全改革，使各地的代表參加為成員，而能對國際問題採取強制措施，使否決權無法發揮作用，而改以全會一致方式來做決策至少是使僵局難以產生的做法。

但是要修改聯合國憲章，需要決定召開憲章再審議的全體會議，而有必要由總會構成國的2／3之多數與安全理事會理事國的投票。此外，全體會議的2／3之多數所建議的憲章變更需要有包含安全理事會理事國的加盟國的2／3之批准才生效力，清楚來說，聯合國限憲章其實是規定了修正不可能的程序，結果只好基於新的條約來形成新的國際機構，不，或許比起這個方式的行使，聯合國發展出聯合國憲章所承認的地區協定或許是更適當且更近的道路。

北大西洋公約組織（NATO）與聯合國的目標和原則相符，儘管自冷戰後其成員國翻了一倍，但該地區未爆發衝突。我們可能應該按地區建立集體安全機構，並通過堅持一致的決策方式，積極建立機構，以抑制周邊威脅國家的武力行動。
六、聯合國的改革問題

聯合國功能不彰已是眾所周知，而中國、俄國、伊朗、北韓的同盟體制早已形成，兩個陣營的對立將會使聯合國一無是處，這四個邪惡軸心的影子都出現在烏俄戰爭與以哈戰爭什麼上面，邪惡軸心能力雖有威脅，但要發動全球戰，早晚會出問題，或許他們的失敗是國際變局能塵埃落定，而可能對聯合國大力進行改革。台灣加入集體安全機構是可行的方式，而在破除2758好的決議上，因為兩大陣營的形成，我們會處於很有利益的地位，