從日本運動產業政策形成過程 掌握台灣未來運動產業發展方向

日本通產省運動產業研究會則定義運動產業包括運動用品販售業、製造業、運動專用設施業、情報關聯業、周邊設施業。體育政策係由文部科學省負責規劃,負責體育行政的官方組織除了文部科學省外,在中央還包括文化廳,在地方則包括各地方政府。而體育政策的推動執行,主要係由民間體育運動組織來推動執行,民間體育運動組織包括日本運動振興中心、日本體育協會、日本奧會,以及各地方的運動組織。

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1989 年以前日本競技運動組織的龍頭為日本體育協會,但是由於1980年日本政府要求日本體育協會抵制莫斯科奧運,讓隸屬於日本體育協會之下的日本奧會興起獨立的意願。1986 年漢城亞運以及1988 年漢城奧運的接連失利,在日本國內掀起一連串批判的聲音,使得日本奧會得以順利獨立並專業於從事競技運動的推展。而日本體育協會的主要業務也因此著重在終身運動和全民運動上面。

回顧日本的運動產業展歷程上,不似英、美國家有類似運動俱樂部之類的組織養成運動風氣,因此政府介入的程度較深,產業發展政策上的制定多採取直接干預的方式,因此在發展運動產業過程中,除基礎設施、運動人才相關協助外,日本即以大力扶植地區「綜合型社區運動俱樂部」的建立為重點策略,以社區總體營造與公私部門合夥的概念,推動地方參與性運動發展。日本與運動相關的基本政策包括《運動基本法》、《運動振興彩券》、《運動基本計畫》、《運動立國戰略》等。以下將說明日本運動產業政策的形成過程,以借鏡該國如何推動運動產業發展。

運動振興基本計畫(2001~2010)

日本體育政策主要根據1961年頒佈的「運動振興法」為法源。隨著社會環境的變遷,制訂了「運動振興基本計畫(2001~2010)」做為國家強化體育運動發展的10年政綱,具體的施政內容有以下三項:

1. 透過運動的振興提升孩童的體適能

為停止近年來青少年體適能降低的問題,扭轉現狀進而提升體適能。日本政府的具體作法為,推動讓孩童正確瞭解體適能重要性之國民運動;透過社區和學校的合作,充實孩童的運動環境。其內容包括提升教員之指導能力;充實孩童想要運動的場所;透過學校體育課程培養學童可以親近運動的資質、能力和體適能;改善並充實運動社團活動。

2. 充實與建構社區之運動環境

為實現終身運動社會的理想,儘早達成50%的成人每週運動一次以上的運動參與率之政策目標。在全國推動綜合型社區運動俱樂部,2010年時全國各市區町村至少成立一個綜合型社區運動俱樂部,另外在各都道府縣則至少成立一個廣域運動中心,相關輔助策略包括運動指導者之培育、留才和活用;充實運動設施;提供社區之正確的運動資訊;推展符合居民需求之社區導向之運動活動。

3. 提升日本國際競技力之綜合策略

政策目標為夏季與冬季奧運之整體奪獎牌率達到3.5%。其施政作法為,建構從青少年到世界頂尖水準競技,最適當的、一貫的指導體系;建設國家訓練中心之核心據點的設施;依競技項目指定強化據點,提供支援;培育指導者和留才(促進專任化、創立國家教練學院等);建立選手可以安心並專注於競技力提升的環境。相關輔助策略則包括活用運動醫學和科學、反禁藥活動、舉辦國際與全國規模之運動賽會、鼓勵職業運動選手參與社會公益活動。

這些內容反映出日本體育政策的推動與執行,兼含競技運動、學校體育和生涯休閒運動三大領域。除了上述三大政策導向外,同時推動運動設施整建、培育各級指導人才、競技選手養成等相關配套與策略,且在2001年開始正式販售運動彩券toto,其收益在2002年開始和政府提撥的預算以及民間贊助的經費共同成為運動振興所需的財源。

運動振興彩券(toto)

在日本,運動的普及和競技實力提升原是運動振興的兩大支柱,後來分別發展成全民運動、競技運動與學校體育三大方向,可是之間的分歧日益加深,對於運動振興愈來愈沒有效率,所以中長期來看,還是希望運動的普及和競技實力提升這兩大主軸能夠連結在一起相輔相成。這樣的任務需要組織與經費,日本政府於是在1990年由政府出資250億日圓,加上民間企業56家(包括松下電器等大型企業)贊助44億日圓,合計294億日圓,成立運動振興基金,交由日本體育.學校健康中心管理(2003年改組成獨立行政法人日本運動振興中心,英文名稱National Agency for theAdvancement of Sports and Health, 簡稱NAASH),主要在於贊助並支援運動團體、運動會、教練、選手等。

不巧的是,日本證券市場在1989年12月29日達到歷史高點38,915.87日圓後就一路重挫,跌破10,000日圓,退回到1984年的水準,形成所謂的泡沫經濟。爾後失落的十年期間,銀行利率節節下降,1991年還發出去約15億日圓的各項贊助款,到了2001年僅剩下8.6億日圓,活動推展日益困難。這當中1993年適逢日本職業足球聯盟(J League)成立,於是就一直有學習歐洲發行足球運動彩券的想法,希望利用銷售彩券之盈餘回饋給體育界。為確保振興體育的經費來源,日本政府於2000年9月擬定運動振興基本計畫,並透過國會通過運動振興彩券發行相關法令,2000年11月先在足球人氣興旺的靜岡縣試賣2期,2001年3月運動振興彩券(暱稱toto)正式開賣,負責機構為日本體育.學校健康中心(現獨立行政法人日本運動振興中心),受文部省(現文部科學省)監督。作為運動振興彩券的實施主體,日本運動振興中心負責業務監督、資金應用管理、廣告 宣傳、銷售獎金支付等營運管理工作。為了與市場貼合,日本運動振興中心隨後與民間 經營者一同成立了toto經營企劃室,負責具體工作的營運。

根據日本相關法律規定,運動振興彩券銷售額的50%將用於獎金的返還,營運費為15%,剩餘部分全部上交作為公益金處理。公益金當中,三分之二會用於贊助運動事業,三分之一上繳國庫,用於青少年健康、國際運動交流以及文化保護。需要資助的運動事業單位需要以專案的方式向運動振興中心提出申請,通過甄別後會進行資助。2002年至2013年,一共有729億日元被用於體育項目的資助,其中體育設施建設佔據了40%的比重。

運動基本計畫第1期(2012~2016)

由於為期10年的運動振興基本計畫在2010年結束,當時的日本面臨少子高齡化・資訊化的進展、地區社會的空洞化、人際關係薄弱化、大震災後的復興等新挑戰課題,故日本政府於2010年3月開始舉行接續推動之運動立國策略,想要打造一個要打造一個運動共同體(sports community),因此舉辦多項公聽會廣泛收集各方意見,發展出讓次世代青少年學習與他人合作並遵守紀律、地區羈絆的加深、享受健康長壽的社會,並獲得國際尊敬的國家(實行可持續發展的社會)等願景,並提出確立新運動文化的政策願景。2011年時日本政府對《運動振興法》進行全面修訂,並頒布《運動基本法》及《運動基本計畫》,以確立運動權以及在青少年健康成長、地區社會再生、社會和經濟活動創造及國際地位提升等運動多面向角色,進而立下了未來10年體育運動推進基本方針及未來5年整體計畫推動措施。

為落實達成運動基本法之理念,並因應辦理2020國際賽會所需,日本於2015年10月1日起設立運動廳,以全面性推展體育業務。除為透過運動辦理國際交流及綜合性運動賽會之考量外,文部科學省成立運動廳係因運動政策之推動內容,廣泛涉及相關領域及單位。比如說為了維持國民健康或促進身障者參與運動權利,均須與厚生勞動省合作;另針對建設公園、道路等,是由國道省來負責,但是日本很多運動設施都是在公園裡面,所以說要在公園內做運動設施,其補助金是要由該省來核發,另民間的健身房的協助又是經濟產業部的主管業務,爰希望透過成立運動廳來結合相關的業務,讓運動可以發揮其跨領域之效益價值,希望運動除可增進國民健康外,並能具有推展其他具體福利的效果,比如社區更佳的活躍、透過運動增進國際交流與貢獻、促進設施、用品產業的經濟發展。整體而言,希望運動得在多元領域發揮貢獻。

運動基本計畫之推動希望能促使每3位日本國民中人中就有2位至少每周參與運動一次,目前日本的現狀是約50%(2015年降為40.4%),為了增進比例,日本文部科學省積極思考及嘗試要如何讓不運動人口,透過方針或方法讓更多人對於運動產生興趣。為增進運動人口及其參與人數,除主要透過運動基本計畫來促進外,從運動廳成立後,文部科學省也積極推動全民運動的「健康ポイント制度」(健康point制度),讓民眾透過在運動教室或其他相關領域集點,待集點到一定數量後,讓民眾可換取產品或地方性的商品券,也就是說透過優惠或獎金措施,讓民眾更有意願參與運動,也讓民眾對於運動產生興趣。以下謹就集點制度要項分列如下:

1. 健康ポイント制度執行方式

由市町村管理,並發給民眾集點卡,並設定參與指定運動項目或使用指定運動設施可集點之模式,讓在地居民可以集點換取獎品。只要居民參與政府舉辦的運動課程,就能獲得1點,集滿30點,就能換取在地名產,或是運動設施的免費使用券。

2. 推動現況

本制度屬新興推動業務,目前尚在試辦及蒐集資料中,初步先於市町村辦理,在試辦作業完成後,文部科學省將有全面性的推動作為。2016年至今,全日本共有260個自治地方政府,在實施運動集點制度。其中靜岡縣三島市,因為都市高齡人口佔總人口27%,除了一般民眾課程外,也有不少適合老人的運動課程,實施效率之高,讓也成了許多城市的模仿學習對象。

3. 集點卡形式:依市町村推動情形會有不同,針對高齡層民眾而言,會以紙本為主,因為對於高齡者而言,紙卡比較會有親切感。

日本官方調查,從2013年到2015年,頻繁參加運動的民眾,一年的醫療費,比沒有參加的人,平均一人省下5萬日圓,預估實行在全國國民身上,可省下5億3千萬日圓,約台幣1億4700萬左右。

運動基本計畫第2期(2017~2021)

日本政府秉持著所有的人都有權利透過運動以保持一個幸福與豐富的生活,在2011年時制定了運動立國策略,從而建立了運動基本計畫,以發展出具體的指導方針與施行策略。運動基本計畫第2期就是包含了將在2020年進行的東京奧運,5年內日本運動的重要指引方針,所有的利害關係人共同來實現運動立國。因此,以發展國民運動休閒、產生出有四大方針:

1. 改變人生- 滿足人類想要移動身體的內在慾望並促進身心健康,以充滿生活的目的的方式生活著,從而達成運動、有趣、健康且充滿能量的生命。

(1) 運動執行率的提高

量化目標為成人一週至少運動一次的比率,從目前平均的42.5%提升至65%,而具體實行對策在於指導內容的改善,包括運動指引的發展、新型態運動的開發與普及、銀髮族運動節目發展、核查和運動執行率調查的改進。

(2) 青少年運動機會的充實與體力增強

量化目標為兒童運動機會增強想要有時間能運動的學生人數比率,從目前的58.7%提升至80%,不喜歡運動的學生人數比率從目前的16.4%下降至8%。具體實行對策包括修訂體育・保健體育的學習指導要領、小學引入體育專業教師、對運動活動方式進行研究、社團活動指導員制度化、幼兒期運動指引在幼兒園和家長間普及推動。

(3) 對繁忙的商務人士引發運動興趣

具體實行對策為發展運動新風格的議案,建議由不熟悉運動的人提出鼓勵提案,例是和民間業者合作,運動x觀光、運動x健康、運動x IT、運動x時尚、運動x娛樂、運動x文化藝術等等的方案,包含進行運動參與人口的擴張,並進一步促進運動員職涯形成,透過運動指導員、專業人員、裁判、體育志願者的養成來進行支持運動人力資源的開發;最後並透過利用環境整備,以提高女性的運動參與率促進女性在運動生活中能更活躍。

2. 改變社會- 讓醫療費用能減少,民眾的工作方式能改變,透過運動與地方創造共生社會,實現健康長壽的社會,並且達到活化地方經濟。

(1) 綜合型地方運動俱樂部素質提升

量化目標為綜合型地方運動俱樂部以PDCA循環改善營運的稼動率要由37.9%提高的70%,綜合型地方運動俱樂部執行創新活動以解決區域性問題由18.4%提高的25%。具體實行對策包括綜合型地方運動俱樂部目前都在進行數量擴充,已達全都道府縣中的80%涵蓋率。未來要進行質的提升,包括財政獨立及聚焦於地方。

(2) 殘障者運動執行率的提高

量化目標為成人殘障者一週至少運動一次的比率從目前平均的19%提升至40%,青少年殘障者一週至少運動一次的比率從目前平均的31.5%提升至50%。具體實行對策在於組織體制的整備,包括以特殊支援學校作為殘障者運動在當地的基地、改善學校中殘疾兒童的運動環境、殘障者運動與綜合推動體制的整備、支援殘障者運動團體的組織體制整備、2020年全國各地等特殊支援學校舉辦體育文化教育的國家慶典。

(3) 殘障者運動觀戰者增加提高

量化目標為具有殘障者運動觀賞經驗的人口比例由4.7%提升至20%,具體實行對策為國家和地方公共團體合作支援殘障者運動體驗會,增加民眾對殘障者運動的理解。

(4) 運動的成長產業化

量化目標為運動市場規模由現在的5.5兆日圓,到2025年可以提升到15兆日圓。具體實行對策為體育館等運動環境的改善、體育管理人力資源開發利用以及新體育業務的創造和擴張。

(5) 透過運動達成地方活化

量化目標為以運動為目的訪日外國人數由現在的138萬人成長到250萬人,運動旅遊相關的消費額由現在的2,204億日圓成長到3,800億日圓。具體實行對策為運動旅遊推廣、區域運動委員會的擴展、對運動文化旅遊的促進給予獎勵、藉由運動強化地區的團結意識、運動相關組織之收入模式的調研與普及。

(6) 活用大學運動資源

朝著建立的日本版NCAA努力,大學配置運動管理員達 100間大學。具體實行對策為由運動管理單位進行大學運動資源活用、高素質人才育成、學生運動環境的整備,讓大學運動成為地方經濟的活化劑。

3. 連結世界- 尊重多樣性及在逆境持續發展,打造廉潔公正的世界,透過運動進行國際交流,促使人們跨越國界加強連結,讓運動形成日本與世界的羈絆。

(1) 國際運動協會與國際組織行政人員數的增加

量化目標為國際組織的行政人員數從25人增加到35人。具體實行對策在於國際人材的發掘育成、遊說活動支援、職員派遣等,進一步參與國際運動世界的決策。

(2) 申辦國際競技大會

藉由舉辦國際賽事和國際會議,提高國際地位、活動地方運動經濟。

(3) 提升國際競技力

展現競賽優秀成果的數量,考慮到JOC及JPC設定的目標給予支持,以便能夠獲取優異成績,如過去在奧運及殘奧獲得金牌數。

(4) 運動誠信的改進

透過教育及資訊提供,搭配危機管理機制讓運動界提高比賽的誠實性及健全性,防止不正當的行為,如興奮劑、打假球、非法賭博、暴力、騷擾、歧視或運動組織治理不足等問題。

(5) 透過運動進行國際交流與貢獻

為了2020年的東京奧運,全日本推動官民合作系統,量化目標為運動價值擴大超過100國、1,000萬人以上參與。

4. 創造未來- 2020年東京奧運等運動為提高人民關注體育活動的好機會,經由改變人生、改變社會、改變世界,便能改變未來,建立一億總運動社會,以自我實現及主動運動為目標,創造活力向前及社會羈絆強的世界。

觀察日本的運動產業推動策略,可以發現幾個很重要的特點。第一,日本政府清楚地從上到下制定完整的布局規劃,包含願景設定、目標展開、實施方針制定以及政策結果的量化指標規範,完全依照日式PDCA循環的步驟逐項展開。第二,著重運動風氣的在地紮根,積極推動全民運動普及化,並訂定連續性中程計畫、結合民間資源,以共同發展全民運動,從國民運動生活的需求端,作為政策設計的基礎,以彰顯並確保民眾運動權益概念的提升。這樣的做法,有助於全國規律運動人口的成長、激發全民運動參與風氣,並結合地域團結的養成,造就各地方多元的運動文化。

2013 年東京申奧成功時,首相安倍晉三在記者會直指,得獎牌固然重要,對經濟的影響才是重點,並希望2020東京奧運能成為經濟起爆劑、助日本揮別多年的通貨緊縮窘況。再根據日本共同社援引的報告指出,長達 7 年的奧運籌備工作與為期兩週的賽事,帶來的建設需求和觀光旅遊業增長,可為日本經濟注入前所未有的活力,更有望推動日本經濟增率達 0.5 %,全民也期待這場奧運可為日本打一場經濟翻身仗。可以說運動正是目前最新興的產業,但在亞洲,除了日本的運動產業發展緊追歐美,其它全處於運動荒漠,更遑論產業化。日本的傾全國之力發展運動產業做法,相當值得我國參考。


◎ 作者:黃毓瑩,本文經作者授權轉載於領客體育。