向日本借鏡：「地方創生」的美夢與幻滅

文：謝子涵（政治工作者） 日本自2014年開始出現「地方消滅」之論調，提及日本多個社會問題，包括人口過度集中、高齡少子化以及地方經濟衰退，政府因此開始制定「地方創生」綜合戰略，並於2015年開始在日本各地推行，希望能有效解決上述問題。 所謂的「地方創生」戰略，是指振興地方經濟戰略，旨在啟動地方經濟活力和解決人口減少問題的綜合戰略計劃，吸引年輕人建立魅力城鎮、提升人口、創造就業機會。 日本最早是透過發放「促銷商品券」來推行地方創生政策，日本全國1,741個市町村有高達99.8％的自治團體參與，並以1,589億元的預算發行商品券，希望振興地方經濟——然而，經常被質疑其效果，也無法了解是否真正面對地方問題，進而有效推動當地永續發展。事實上2016年日本NHK調查介紹地方創生推動結果，僅有四成地方事業達成目標。失敗的案例如：企劃時間不充裕導致計畫草率執行、推動集點卡乏人問津、開互助商店被現實成本追著跑等案例。 從政策面來看，不論日本或臺灣，地方創生在制訂政策時，應要設定讓國民認同的KPI（Key performance indicator），以及用PDCA（Plan-Do-Check-Act）品質管理循環系統，用以檢視推行戰略成效，而非對政策執行面發生的問題視而不見，繼續以新的政策名稱包裝錯誤的政策；換言之，若政策只是為了做而做，這樣在「市民與國家」、「政府與民間」、「政治與市民」之間的關係，即便通過了議會程序、遵守法律規則，並且認真執行，也依舊無法得到大家滿意的永續成果。 從執行面來看，推動地方創生應要有經營事業的思維，有以下三大要點： 1. 經濟團體要因應當地發展脈絡與環境，搭配能活絡地方的活動 2. 不依賴補助金，一開始便要準備好自行獲利以振興地區產業的企劃 3. 要以民間主導、政府參與的方式合作，而非全由政府主導 另外從媒體面來看，日本多數媒體將報導聚焦在地方的成功故事，略而不提失敗案例，恐有消費地方的疑慮；甚至以糖衣包裝創業的美好，以都市人期待的地方心之所嚮論調，掩飾地方上原有的結構性問題。 我們看不到地方困境、創業失敗、法規僵化等報導，極易落入成功者謬誤的陷阱。在此一時代，媒體應聚焦討論問題的本質，才有可能引發討論及關注，並真的讓產、官、學、研一齊解決困境，一同實踐地方創生精神，進而達成改革目標。 木下齊在《地方創生大全》一書中，整理出日本地方創生組織遇到的五大結構性問題，足以提供我們作為借鏡，其中包括： 一、選題材 撰寫企畫案時，參考成功的例子，並多用數據資料談預期經濟效益。 推動地方特產專案時，要使用在地素材，並導入市場話題與時事，經常檢視銷售者與消費者之間的角色關係，思考如何「營利」。 以顧問思惟與管理方式，建立自有品牌，避免在販賣時機、販賣對象及販賣物策略上做錯誤的決策。 謹記內容為王，探討當地沒有的事物，與當地有突出性格的人接觸。 以嘗試錯誤法（Trial and Error）來解決問題（與理論驗證推導的方法相反），並從中獲得知識，且不要怕與旁人討論點子。 時常檢視計畫成功或失敗，包括：是否能活用補助金以外的投融資、短中長期計畫內容及成果成效、檢視商品與服務時用數據取代故事性話語、親身前往現場感受實際狀況。 時常關注政府機關資訊，進行互訪考察、講演交流與成果示範見習，讓自己成為情報發信者，將地方經營經驗專業化。 二、物力 考量企劃的投資金額與類型，是否適合政府補助金制度，且正是因為與政府有關，所以不能只考慮收益層面，要同步思考如何協助政府推動振興地方之工作；長期上來看，要考慮販賣地區商品能帶給地方什麼，應以推動地方整體市場經濟作為思考。 政府對公共資產的基本態度應是創造稅金與維持稅金，應思考民間資產的價值加乘是否能與政府有關聯，像是開放公共公園空間給民間，一起提升公園周邊地區的價值。 從小的地方開始努力積少成多，結合第三部門非營利組織與非政府組織之政策目標，思考地方共識與制度遵守原則；運用政府發包案與資金調度，皆能使其度過難關。 政府與團體與其執著於短期要有成果，不如一起努力面對新世代面臨到的真課題。 政府與民間善用政府預算，能合作非常多事，別想著政府是政府，民間是民間；設法讓公共設施賺錢，無論是稅金或是民間資金，目標都一致要提升公共服務。 三、人力 思考地方人口減少的原因，優先制定人口增加策略，並確認自治團體的財務狀況，以永續經營思惟避免營運破產。 面對人口減少的問題，地方政府應與年輕人共同思考產業未來的發展。 對於如何增加觀光消費，透過舉辦現下活動與活絡觀光策略會議，打破地方原有的陳舊規則，如地方營業時間及經營習慣等。 思考旅人前來觀光的因素，維護地方交通網絡，並邀請企業加入地方營造。 善用補助金，建立能聚集人的社群與設備，加值地方福利政策與設施，積極建立魅力示範點，適時參考海外的案例。 四、金流 思考該如何在營利賺錢後，再投資，才能再獲利再賺錢，形成良善的資本循環；活絡地方社區需要導入公共性思維，而非榨取、消費或收割當地的人事物與金錢。 計畫在立案時，要尊重地方的邏輯與系統，凡是以面臨最糟的情況備戰，策劃供給與需求的總體戰略。 利用故鄉稅收活絡地方，進而提高謝禮名產品企業的競爭力，避免只打名產優惠戰，要適時讓產品回歸市場正當價格。 充實金融相關知識，讓地方政府、企業與自己家庭計劃不要有赤字，相關借貸對照表及損益計算書都是必修課。 五、組織 在企劃階段就要制定明確的退場戰略，包括數據與時間。 檢視自己的能力，行動前皆評估企劃，參考成功案例如何使用補助金，落實自前主義，運用技能與資源，追求卓越。 起初要與地方合意共識，然常有千人響應但僅一人行動的狀況，避免陷入集體無人負責之困境，或是被團體道德勒索的情形。 定時定量的議題討論，搭配彈性化規則，面對地方的稱讚、議論耳語皆視為事業顧問素材，要不斷在理論與實務中進行滾動式檢討。 避免訂死組織的權力結構，應適時依據事態調整，多層次組織間避免發生如傳話遊戲、資訊落差的情況。 所有戰略計畫都是為了解決問題，應一心一意想著該如何達成目標、以及面對問題的本質，必要時應挑戰組織結構性問題。 在實踐與失敗中成長，才會習得真智慧，不要被常識給束縛，應打破大眾認為理所當然的框架，創造新的規範與價值，並訴諸新的表達方式來創造新共鳴。 台灣近期也開始以地方創生為題，如國家發展委員會推動「設計翻轉、地方創生」示範計畫： 逐步善用設計手法，規劃旅外優秀人才回流，配合統整專業團隊執行在地創生方案，輔以外部資源投入，讓中央及地方協力合作，進一步促使文化、產業、觀光各面向得以永續正循環發展，並以具體可行的實施方案，讓地方產業及人才培育茁壯，創造多元經濟發展。 在這樣的計畫宗旨推動之下，實際上是以設計美學的手段，透過計畫補助，鼓勵創造地方品牌，讓地方成為一個舞台。檢視日本的經驗，希望這樣的計畫並非曇花一現的行銷包裝活動而已，而是能真的帶動地方內容討論，地方政府、組織團體與企業能一起合作，發現問題並解決而振興地方。 延伸閱讀

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